In deze Handleiding geven we 7 richtsnoeren voor het participatieplan. De richtsnoeren zijn bedoeld om op hoofdlijnen de opzet en invulling van een participatieplan te bepalen. Op basis van de richtsnoeren kan een keuze worden gemaakt omtrent de in te zetten participatie-instrumenten. Deze keuze zou moeten worden verantwoord in een participatieplan. In dit hoofdstuk zullen de 7 richtsnoeren nader worden toegelicht.
De 7 richtsnoeren zijn:
- Bepaal welke ruimte voor participatie bestaat. Stel vast welke besluiten vastliggen.
- Identificeer de project-specifieke uitdagingen en de daaraan gekoppelde stakeholders.
- Onderken de verschuiving van verantwoordelijkheden van overheid naar ontwikkelaar gedurende het ontwikkelproces.
- Kies voor meerwaarde voor de omgeving. Kies alleen voor participatie-instrumenten waaraan de omgeving daadwerkelijk behoefte heeft.
- Heb oog voor de businesscase.
- Onderken de juridische beperkingen voor de overheid. Houd ermee rekening dat de overheid beperkt is in de (contractuele) verplichtingen die zij aan een ontwikkelaar kan opleggen.
- Onderken dat het participatieplan niet wettelijk is geregeld.
Richtsnoer 1
Bepaal welke ruimte voor participatie bestaat. Stel vast welke besluiten vastliggen.
Voorafgaand aan het opstellen van een participatieplan moet worden vastgesteld hoe ver de ontwikkeling van het windproject op dat moment is gevorderd. Om dat goed te kunnen vaststellen, schetsen wij hier het ontwikkelingstraject van een windpark. Wij delen het ontwikkelingstraject in in 5 projectfases. Hier geven wij duidelijk aan op welk moment een fase is voltooid. Het is van belang om te bepalen in welke fase een project zich bevindt, omdat sommige instrumenten afvallen naarmate een ontwikkeling vordert. Bijvoorbeeld: indien de locatie is gekozen en de ontwikkelaar vaststaat, kan over die aspecten geen participatie (meer) plaatsvinden.
Bij voorkeur worden omwonenden in een zo vroeg mogelijk stadium bij het project betrokken. Op dat moment zijn er nog vele keuzes te maken. Indien al besluiten zijn genomen, dan zou richting de omgeving moeten worden onderkend dat daarover geen participatie meer kan plaatsvinden.
Ook bij al lopende ontwikkelingen voor windparken kunnen nog (nieuwe) participatie-instrumenten worden ingezet. De keuzemogelijkheden zijn dan waarschijnlijk beperkter. Bijvoorbeeld: als een locatie en een ontwikkelaar al zijn bepaald, dan heeft een planMER of een structuurvisie in het kader van de participatie geen toegevoegde waarde. Niettemin kan het windproject dan nog op onderdelen worden aangepast naar aanleiding van inbreng van de omgeving. Zo kan tot aan het indienen van de aanvraag voor een omgevingsvergunning de grootte van het project of de precieze plaatsing van de windturbines worden bepaald. Zelfs in de exploitatiefase kan financiële participatie nog worden vormgegeven, alhoewel het natuurlijk beter is om dat al in een eerder stadium te doen.
Richtsnoer 2
Identificeer de project-specifieke uitdagingen en de daaraan gekoppelde stakeholders.
Voorafgaand aan het opstellen van een participatieplan moet de juiste diagnose worden gesteld, dat wil zeggen het identificeren van de (grootste) uitdagingen die voor het specifieke project en de betrokken locatie gelden, en de daarbij betrokken stakeholders. Bijvoorbeeld: gaat het vooral om het zoeken naar de meest geschikte locatie? Of is de locatie al bekend en gaat het vooral nog om de invulling daarvan (aantal en grootte van de windturbines)? Of gaat het vooral om het verdelen van de lusten en het minimaliseren van hinder? Bestaat er lokaal draagvlak of juist verzet? Is er een windcoöperatie of een andere ontwikkelaar? Loopt de communicatie tussen de stakeholders goed of juist stroef? De exacte situatie bepaalt de grootste uitdagingen.
Dit werken we uit in hoofdstuk 5. Daarbij geven wij per projectfase aan welke uitdagingen er kunnen zijn om het draagvlak in de omgeving te creëren en behouden, en welke participatie-instrumenten in de desbetreffende fase kunnen worden toegepast om die uitdagingen het hoofd te bieden. Welke participatie-instrumenten ten behoeve van een concreet windproject worden ingezet, vergt dus maatwerk. De mogelijke participatie-instrumenten beschrijven wij in hoofdstuk 6.
Indien de project-specifieke uitdagingen zijn bepaald, wordt het ook duidelijk wie de directe stakeholders zijn. Het is van belang om deze stakeholders op het juiste moment van het ontwikkelingsproces bij het project te trekken. De timing van de inzet van instrumenten is daarbij ook essentieel. Zo moet je de omgeving betrekken bij het formuleren van het beleid als het beleid nog te vormen is. De bepaling van de precieze grootte van het windpark en de toelaatbare impact op de omgeving moet plaatsvinden tijdens de vergunningverlening via bijvoorbeeld een ProjectMER. Gesprekken over de exacte invulling van obligaties en aandelen vinden plaats pas tijdens of vlak voor de exploitatiefase, Zo heeft elk instrument zijn eigen timing in het ontwikkelproces.
Een complicerende factor in dit proces is dat de discussie soms niet alleen op basis van feiten, maar ook op basis van emoties wordt gevoerd. Niet iedereen is het eens met het nut van windenergie, omwonenden zijn soms (terecht) zeer bezorgd over hun wooncomfort/woningwaarde, soms is er wantrouwen in de lokale overheden vanwege slechte ervaringen op heel andere terreinen, etc. Het is belangrijk dit soort emoties in een vroeg stadium te onderkennen. Zorg voor een goede, objectieve en tijdige informatievoorziening. Zorg verder ervoor dat de omwonenden ergens terecht kan met hun emoties en neem hen serieus.
Richtsnoer 3
Onderken de verschuiving van verantwoordelijkheden van overheid naar ontwikkelaar in het ontwikkelproces.
Er zijn twee betekenissen van het begrip participatieplan in omloop: het participatieplan dat wordt opgesteld in de fase dat nog geen locatie en ontwikkelaar voor een project bekend zijn (wij noemen dit de beleidsvormingsfase; hier). Daarnaast wordt gesproken over het participatieplan dat wordt opgesteld bij de vergunningverlening (dit noemen wij de vergunningverleningsfase; hier). Met de term participatieplan in de gedragscode van NWEA wordt hoofdzakelijk op dit laatste participatieplan gedoeld. In deze Handleiding gaan wij er echter van uit dat bij voorkeur al eerder – als de locatie en/of de ontwikkelaar nog moeten worden gekozen – een participatieplan wordt opgesteld.
In de beleidsvormingsfase is de overheid primair verantwoordelijk voor het opstellen en het uitvoeren van een participatieplan. Vanaf de vergunningverleningsfase ligt die verantwoordelijkheid (hoofdzakelijk) bij de ontwikkelaar. In het belang van de omgeving wordt bij voorkeur één participatieplan opgesteld, met dien verstande dat zo’n participatieplan in fases tot stand kan komen. Op deze wijze is het proces voor de omgeving het meest transparant. Als het opstellen van één participatieplan niet haalbaar is en er in een ontwikkelingstraject twee participatieplannen worden opgesteld, moet ervoor zorg worden gedragen dat deze plannen geen tegenstrijdigheden bevatten en naadloos op elkaar aansluiten. Om deze reden is het van belang dat niet al in de beleidsvormingsfase definitieve keuzes worden gemaakt omtrent de wijze van projectrealisatie, zoals een keuze omtrent het al dan niet plaatsvinden van financiële participatie door de omgeving (zie ook richtsnoer 5).
Voor de inhoud van het participatieplan is het essentieel te bepalen of het gaat om een participatieplan in de beleidsvormingsfase of in de vergunningverleningsfase, onder meer omdat:
- in een participatieplan dat een ontwikkelaar opstelt toezeggingen kunnen worden gedaan met betrekking tot financiële participatie, zoals aandelenuitgifte. De overheid kan financiële participatie niet afdwingen (zie richtsnoer 6).
- met het voortgaan van het project participatie-instrumenten kunnen afvallen.
Richtsnoer 4
Kies voor meerwaarde voor de omgeving. Kies alleen voor participatie-instrumenten waaraan de omgeving daadwerkelijk behoefte heeft.
Indien op basis van de richtsnoeren 1 en 2 de potentiële participatie-instrumenten zijn bepaald en de relevante stakeholders in kaart zijn gebracht, moet vervolgens worden geïnventariseerd aan welke instrumenten daadwerkelijk behoefte bestaat. Zo is de uitgifte van aandelen een relatief duur instrument, zodat daarvoor alleen zou moeten worden gekozen als de omgeving daarvoor daadwerkelijk belangstelling heeft. Er zou alleen voor die participatie-instrumenten moeten worden gekozen die helpen om de geïdentificeerde uitdagingen het hoofd te bieden. Vervolgens is het raadzaam om voor de omgeving helder op papier te zetten welke participatie-instrumenten direct tegemoet komen aan haar financiële belangen; oftewel: hoe de omgeving is gebaat bij het windpark.
Richtsnoer 5
Heb oog voor de businesscase.
De inzet van bepaalde participatie-instrumenten zal de investeringskosten of operationele kosten van een windpark verhogen of de inkomsten doen verminderen. Om die redenen kunnen zij de businesscase in gevaar brengen. De winstmarge die op windparken wordt gemaakt is – wellicht in tegenstelling tot wat velen denken – beperkt en dit stelt begrenzingen aan de inzet van instrumenten die de marge (verder) drukken. Instrumenten die daarvoor gevoelig zijn, zijn bijvoorbeeld:
- Anterieure (grondexploitatie) overeenkomst of een fondsbijdrage in een grondexploitatieplan;
- Planschade;
- Terugregeling / stilstand
Een belangrijk aandachtspunt is dat de businesscase niet al op voorhand in gevaar wordt gebracht door in een vroeg stadium van het ontwikkelingsproces definitieve keuzes te maken die de financiële haalbaarheid van het windpark in gevaar kunnen brengen. Een definitieve keuze over de participatie-instrumenten die het projectrendement kunnen beïnvloeden, zou pas moeten worden gemaakt als het cumulatieve effect van die instrumenten op dat projectrendement is beoordeeld
Richtsnoer 6
Onderken de juridische beperkingen voor de overheid.
In de praktijk bestaat nog wel eens het idee dat de overheid een ontwikkelaar kan verplichten tot financiële participatie door omwonenden in een windpark, bijvoorbeeld door aandelenuitgifte. Indien de overheid geen grondeigenaar is, is dit niet mogelijk, omdat:
- De overheid in een anterieure (grondexploitatie) overeenkomst alleen kan verplichten tot een financiële bijdrage of de realisatie van een compenserende maatregel. Dat is bovendien slechts mogelijk indien de financiële bijdrage een direct ruimtelijke verband heeft met het windpark.
- De bedoelde verplichting niet in een bestemmingsplan kan worden opgenomen.
- Een vergunning niet kan worden geweigerd vanwege geen bereidheid tot financiële participatie.
Onderkend dient dus te worden dat de overheid beperkt is in de (contractuele) verplichtingen die zij aan een ontwikkelaar kan opleggen.
Indien de overheid grondeigenaar is, ligt dit anders, omdat:
- Bij de gronduitgifte verdergaande verplichtingen kunnen worden opgelegd.
- Bij een selectie van de ontwikkelaar (en in de aanbesteding) kan worden betrokken of bereidheid tot financiële participatie door de omgeving bestaat.
Een ontwikkelaar kan wel, bijvoorbeeld in de vergunningsverleningsfase, met de omgeving bindende afspraken maken over financiële participatie.
Richtsnoer 7
Onderken dat het participatieplan niet wettelijk is geregeld.
Omdat het participatieplan (vooralsnog) niet wettelijk is geregeld, is het opstellen van een participatieplan niet verplicht en heeft een participatieplan voor een ontwikkelaar geen directe juridische binding. Weliswaar kan de politieke besluitvorming afhankelijk zijn van de inhoud en uitvoering van zo’n plan, indien eenmaal het politieke besluit (zoals: de bestemmingsplanvaststelling of de vergunningverlening) is genomen en een ontwikkelaar haar toezeggingen niet nakomt, dan kan, in het algemeen, niet rechtstreeks nakoming van het participatieplan worden afgedwongen. Het kan wenselijk zijn om additioneel juridische binding te borgen, door het maken van contractuele afspraken. De wet kan daaraan beperkingen stellen (zie bijvoorbeeld richtsnoer 6).
Omdat het opstellen van een participatieplan geen wettelijke eis is en niet wettelijk is geregeld, gelden daarvoor geen juridische regels. Er kunnen wel regels gelden voor de daarin gekozen participatie-instrumenten. Leden van NWEA hebben zich middels de NWEA-gedragscode gecommitteerd aan de opstelling van een participatieplan.